近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》。這是我國資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動的專門文件。

從內(nèi)容看，《意見》亮點頗多。其中，《意見》提出要完善證券立法機制，加大刑事懲戒力度，完善行政法律制度，健全民事賠償制度，強化市場約束機制。這些舉措為進一步完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系指明了方向。同時，《意見》還提出，要加強跨境監(jiān)管合作，加強中概股監(jiān)管，建立健全資本市場法律域外適用制度，這為進一步加強資本市場跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作指明了方向。

接受《金融時報》記者采訪的專家學者認為，要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，就必須對證券市場的法律建構(gòu)及實現(xiàn)機制進行系統(tǒng)性的安排部署，完善證券執(zhí)法司法體制機制的頂層設(shè)計。

嚴打證券違法 保護市場主體合法利益

資本市場是以規(guī)則為導向的法治市場，法治興，則市場興。

從資本市場法律制度建設(shè)情況看，近年來，在全國人大、司法部、最高人民法院和最高人民檢察院等大力支持下，證監(jiān)會會同有關(guān)部門，順應(yīng)中國資本市場發(fā)展需要，借鑒國際成熟經(jīng)驗，推動制定完善有關(guān)法律法規(guī)，行政執(zhí)法、民事追償、刑事懲戒的立體追責體系初步建立，為依法從嚴從快打擊證券違法犯罪行為奠定了堅實基礎(chǔ)。

隨著資本市場改革不斷深入，資本市場違法犯罪問題的防范、查處亟待強化，同時司法、執(zhí)法難度不斷增加。《意見》針對完善法律、司法體系提出指引，同時，針對重點領(lǐng)域進行明確，有利于司法、執(zhí)法部門有的放矢，提高執(zhí)法效率。

中國社科院法學所商法室主任、研究員陳潔在接受《金融時報》記者采訪時表示，證券市場秩序是整個社會經(jīng)濟秩序的重要組成部分。在當前經(jīng)濟金融環(huán)境深刻變化、資本市場改革開放不斷深化的背景下，資本市場的規(guī)范發(fā)展及其良好生態(tài)對維護我國社會經(jīng)濟秩序的平穩(wěn)運行意義尤為重大。嚴厲打擊證券違法活動就是為了保護每個市場主體的合法利益，進而提升整個社會公共利益，并通過實現(xiàn)證券市場秩序，保證證券市場的效率與公平，從而促進整個資本市場乃至整個市場經(jīng)濟長遠健康發(fā)展。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新向記者表示，《意見》的發(fā)布凸顯黨中央、國務(wù)院對于打擊證券違法活動的高度重視。相比過去，《意見》著眼于建立健全執(zhí)法司法體制機制，強調(diào)行政、司法以及社會等多方面形成合力，形成全方位、立體式的法網(wǎng)，從而產(chǎn)生強有力的威懾效果。

業(yè)內(nèi)人士認為，《意見》堅持“零容忍”要求，圍繞依法從嚴打擊證券違法活動作出了系統(tǒng)性、有針對性的部署安排，對于依法嚴厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案、要案的查處力度，強化震懾效應(yīng)，具有重要意義。

完善制度體系 及時解決難點重點問題

完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系，是此次《意見》的亮點之一。

在陳潔看來，這個“體系”實際上包含兩個層面的含義。一是狹義上的法律責任體系，具體指民事責任、行政責任、刑事責任構(gòu)成的法律責任體系;二是廣義層面，包括立法、司法、執(zhí)法體制和協(xié)調(diào)配合機制構(gòu)成的整個制度體系。

“責任體系和制度體系是相輔相成、循環(huán)促進的。”陳潔進一步告訴記者，從體系化的視角出發(fā)，要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，就必須對證券市場的法律建構(gòu)及其實現(xiàn)機制進行系統(tǒng)性的安排部署。若缺乏結(jié)構(gòu)完整、資源配置合理的證券法律責任制度體系化的建設(shè)，資本市場法治建設(shè)的預(yù)期效果就難以實現(xiàn)。

新證券法、刑法修正案(十一)全面升級了資本市場法治供給。但近期發(fā)生的一批大案要案表明，證券監(jiān)管執(zhí)法和司法過程中的部分配套規(guī)則需抓緊修改完善。

華東政法大學國際金融法律學院教授鄭彧表示，金融法律規(guī)范應(yīng)該隨著市場的變化及時進行有針對性的改變。即使在資本市場發(fā)展成熟的國家，其證券法的修改也一直在推進，以此適應(yīng)不斷發(fā)展的市場需要。因此，我國資本市場立法工作也要適時完善，充分發(fā)揮我國社會主義法治的機制優(yōu)勢，及時解決資本市場實踐中的突出問題。

加強跨境監(jiān)管合作 保障市場雙向開放

值得注意的是，《意見》提出，加強跨境監(jiān)管合作。完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。打擊資本市場違法活動再次迎來“重拳”。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》(以下簡稱《意見》)。在強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領(lǐng)域執(zhí)法方面，《意見》指出，要依法嚴厲查處大案要案，依法嚴厲打擊非法證券活動，加強債券市場統(tǒng)一執(zhí)法以及強化私募違法行為的法律責任。

業(yè)內(nèi)人士表示，《意見》圍繞打造一個規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場總目標，為未來一個時期依法從嚴打擊證券違法活動指明了方向、提供了遵循，為全面深化資本市場改革、更好發(fā)揮資本市場功能提供了重要保障。

大案要案查處效率將明顯提升

從新證券法到本次《意見》，監(jiān)管層已多次明確，嚴打金融領(lǐng)域各類違法行為?！兑庖姟窂耐晟瀑Y本市場違法犯罪法律責任制度體系，到建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制、強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領(lǐng)域執(zhí)法，再到加強資本市場信用體系建設(shè)，監(jiān)管層對于資本市場違法違規(guī)行為的打擊力度明顯提升。

隨著執(zhí)法力度的進一步提升，資本市場違法犯罪行為將有效遏制?！兑庖姟访鞔_，依法嚴厲查處大案要案，全面提升證券違法大案要案查處質(zhì)量和效率。依法從嚴從快從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件。同時，對于資本市場中存在違法行為的參與各方，《意見》都將進行更嚴厲的處罰和追責。

“從嚴從快從重處罰是行政處罰改革的重要體現(xiàn)，而罰款是行政監(jiān)管中相比監(jiān)管談話、出具警示函等處罰方式更為嚴厲的處罰措施，加大罰款金額是提升資本市場違法違規(guī)成本的有效行政處罰手段，對資本市場違規(guī)行為具有更加直接的威懾力。”中山證券首席經(jīng)濟學家李湛在接受記者采訪時表示，當前證監(jiān)會的監(jiān)管行為體現(xiàn)出“零容忍”的監(jiān)管態(tài)度，在體制機制上加強事中事后監(jiān)管，對于違規(guī)行為加強懲罰力度，從而鼓勵資本市場在事前加大合規(guī)審查。

打擊非法證券活動 維護市場秩序

場外配資違法活動嚴重擾亂資本市場正常秩序，損害投資者合法權(quán)益，成為近年來監(jiān)管層依法嚴厲打擊的重點。今年4月30日，證監(jiān)會、公安部聯(lián)合發(fā)布2020年場外配資違法犯罪典型案例。數(shù)據(jù)顯示，2020年全年，證監(jiān)部門向公安機關(guān)移送或通報場外配資案件線索89件，配合公安機關(guān)查處19起場外配資犯罪重大案件，抓捕犯罪嫌疑人700余人，切斷多個跨區(qū)域場外配資黑色產(chǎn)業(yè)鏈，有效遏制了場外配資違法活動蔓延。

《意見》明確，要加強市場監(jiān)管、公安等部門與中國證監(jiān)會的協(xié)同配合，完善跨部門協(xié)作機制，堅決取締非法證券經(jīng)營機構(gòu)，堅決清理非法證券業(yè)務(wù)，堅決打擊非法證券投資咨詢等活動。加強場外配資監(jiān)測，依法堅決打擊規(guī)?；?、體系化場外配資活動。嚴格核查證券投資資金來源合法性，嚴控杠桿率。加強涉地方交易場所案件的行政處置與司法審判工作銜接，有效防范區(qū)域性金融風險。

華東政法大學國際金融法律學院教授鄭彧表示，場外配資問題來源集中在兩個方面，一是不透明性，不透明就會累積風險，一旦積小成大就可能引發(fā)證券市場大幅波動的系統(tǒng)性風險;二是專業(yè)化、反復性的場外配資，其實構(gòu)成了一種涉及證券市場的“商行為”，對涉及特殊市場的“商行為”進行監(jiān)管，是全球主流金融市場的監(jiān)管經(jīng)驗。他表示，加強場外配資活動的監(jiān)測，需要包括央行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會等多部門的協(xié)同，特別是要強化央行反洗錢系統(tǒng)與證監(jiān)會部門的協(xié)同作戰(zhàn)能力。

“打擊證券違法活動是維護資本市場秩序、有效發(fā)揮資本市場樞紐功能的重要保障。資本市場的健康發(fā)展是準確把握證券市場新發(fā)展階段，深入貫徹證券市場新發(fā)展理念，加快構(gòu)建證券市場新發(fā)展格局的基石。”同濟大學法學院副教授劉春彥表示。

營造良好市場環(huán)境 確保注冊制順利推進

《意見》還要求加強債券市場統(tǒng)一執(zhí)法。強化對債券市場各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法，重點打擊欺詐發(fā)行債券、信息披露造假、中介機構(gòu)未勤勉盡責等違法行為。不斷優(yōu)化債券市場監(jiān)管協(xié)作機制。強化私募違法行為的法律責任，加大對私募領(lǐng)域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財產(chǎn)等行為的刑事打擊力度。加快制定私募投資基金管理暫行條例，對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)實行差異化監(jiān)管和行業(yè)自律。

“當前，資本市場處于注冊制改革過程中，要保證其順利推進，需要營造良好的資本市場環(huán)境，而加強打擊資本市場違法違規(guī)行為是改善資本市場環(huán)境的重要手段。”李湛表示，財務(wù)造假、操縱市場、內(nèi)幕交易行為的存在，降低了資本市場的有效性，嚴重損害了中小投資者的利益，監(jiān)管部門需要持續(xù)加大監(jiān)管力度，營造更為良性的市場環(huán)境。

業(yè)內(nèi)人士表示，加大對資本市場違法行為的打擊力度，有利于增加資本市場的投資屬性，有利于真正發(fā)揮其優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)功能。通過加強制度建設(shè)、讓投資者和上市公司回到聚焦主業(yè)長期經(jīng)營和提升盈利能力上來，長期來看，將明顯提升上市公司的治理水平。

業(yè)內(nèi)人士認為，隨著資本市場雙向開放和監(jiān)管合作的進一步推進，證券發(fā)行人跨境融資、投資者跨境投資的行為越來越普遍，個人信息和重要數(shù)據(jù)跨境流動日益頻繁，由此引發(fā)的數(shù)據(jù)安全風險值得關(guān)注。同時，跨境證券違法活動數(shù)量和形式也逐步增加，對跨境監(jiān)管執(zhí)法合作提出了更高的要求?？v觀當下，跨境證券監(jiān)管執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)還有待夯實。

記者了解到，近年來，中國證監(jiān)會與境外證券監(jiān)管機構(gòu)建立多雙邊監(jiān)管合作機制并積極開展證券監(jiān)管與執(zhí)法合作，共同打擊跨境證券違法犯罪。目前，中國證監(jiān)會已與66個國家和地區(qū)的證券監(jiān)督管理機構(gòu)簽署了多個雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，并于2007年成為國際證監(jiān)會組織《磋商、合作及信息交換多邊諒解備忘錄》的簽署方。

鄭彧認為，《意見》提出的進一步加強跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作，建立健全資本市場法律域外適用制度等措施都是對我國過往資本市場“引進來”“走出去”工作經(jīng)驗與教訓的查漏補缺，是改進監(jiān)管方式、提高監(jiān)管質(zhì)量的必要之舉，也是在國際關(guān)系新形勢下切實維護我國經(jīng)濟、金融安全，有序開展跨境融資以及監(jiān)管合作的法治化保障。